各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局，局内各单位：

 

　　为进一步规范税务稽查执法和管理活动，加强税务稽查风险内部控制机制建设，切实防控税务稽查风险，税务总局制定了《税务稽查风险内部控制制度(试行)》，现印发给你们，请遵照执行。

 

　　附件：税务稽查风险内部控制指引文档(试行)

 

税务稽查风险内部控制制度(试行)

 

　　第一章 总 则

 

　　第一条 为加强税务稽查风险内部控制，有效防控税务稽查风险，充分发挥税务稽查职能作用，根据有关法律法规和《全国税务系统内部控制基本制度(试行)》相关规定，结合税务稽查工作实际，制定本制度。

 

　　第二条 本制度所称税务稽查风险内部控制，是指以风险防控为导向，通过查找、梳理、评估税务稽查工作中的各类风险，制定、完善并有效实施一系列制度、流程、方法和标准，对税务稽查工作风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程及机制。

 

　　第三条 税务稽查风险内部控制的目标是保证税务稽查执法活动合法合规，有效防控执法风险、行政管理风险和廉政风险，规范执法行为，提升执法水平，提高工作质效。

 

　　(一)案源管理目标。保证各级税务局稽查局(以下简称“各级稽查局”)科学制定稽查计划，落实案源管理各项规定，保证案源信息登记完整，案源处理及时规范，案源立案合规准确，案源分配有序合理，全面推行“双随机、一公开”。

 

　　(二)检查目标。保证检查过程程序合法，检查项目无重大遗漏，检查事实清楚、证据充分、数据准确、资料齐全。

 

　　(三)审理目标。保证审理程序合法，案件定性准确，处理、处罚恰当，立卷规范，依法依规移送涉嫌犯罪案件。

 

　　(四)执行目标。保证案件执行程序合法、措施恰当，税款、滞纳金、罚款等及时足额入库，追征欠税措施完整。

 

　　(五)综合管理目标。保证各项稽查制度得到贯彻执行，部门协作良好，信息沟通顺畅。严格执行大要案报告制度、案件督办制度和保密制度，扎实开展国税、地税联合稽查，档案资料完整，认真落实税收违法案件“一案双查”，严格执行税收违法“黑名单”制度和联合惩戒制度，成果有效增值应用，管查有效互动，绩效考评有力，质效不断提升等。

 

　　第四条 建立和执行税务稽查风险内部控制，应当遵循以下原则：

 

　　(一)依法规范。以税务稽查相关法律法规、规章制度为依据，保证税务稽查活动有法可依、有章可循、有据可凭、客观公正。

 

　　(二)全面覆盖。贯穿稽查执法运行的全过程，涵盖案源管理、检查、审理、执行、综合管理等各个方面，覆盖各级稽查局内所有岗位和人员。

 

　　(三)突出重点。以风险高发易发环节和重要岗位的防控为重点，完善岗责配置，理顺业务流程，健全授权审批，避免内部控制出现重大缺陷导致执法风险、行政管理风险和廉政风险。

 

　　(四)及时应对。加强风险应对，规范处理程序，实现快速反应，依法依规纠正，保证风险得到及时妥善处理，消除或减轻风险造成的不良影响。

 

　　(五)人机联动。充分运用信息化技术手段，与税务稽查执法和内部管理深度融合，与业务流程高度契合，与相关部门紧密配合，减少或消除人为操纵因素，加强稽查风险的信息化管控。

 

　　第五条 各级稽查局主要负责人对本单位税务稽查风险内部控制制度的建立健全和有效执行负责。

 

　　第六条 各级稽查局应当设置内部控制管理岗，配备内部控制管理员，具体负责对本单位的税务稽查风险实施持续动态管理，定期开展风险识别、排查、评估、应对。

 

　　内部控制管理岗与稽查局的其他岗位应当保持相对独立。内部控制管理员负责与所属税务局内部控制管理部门的工作联络，配合内部控制管理部门落实有关工作安排。

 

　　第七条 税务总局稽查局会同税务总局内部控制管理部门制定税务稽查风险内部控制制度和操作规程，并组织实施本单位内部控制工作；省以下稽查局(含本级，下同)应根据税务稽查风险内部控制相关规定，结合本地实际，组织实施本单位内部控制管理工作。

 

　　上级稽查局负责指导、监督、检查下级稽查局内部控制制度的建立健全和执行工作。

 

　　第八条 各级稽查局应当建立健全岗责体系，完善各项规章制度，加强党风廉政建设，使全体稽查人员牢固树立风险防控意识，规范执法，廉洁从税，自觉防范和有效应对税务稽查执法风险、行政管理风险和廉政风险。

 

　　第二章 内部控制风险识别

 

　　第九条 本制度所称税务稽查风险，是指各级稽查局及其所属稽查人员在案源管理、检查、审理、执行等税务稽查工作中，因故意或过失违反相关法律法规及税务稽查工作规定而产生的风险；以及在税务稽查综合管理事务中，因岗责分配不科学、授权审批不明晰、流程设置不严密、信息沟通不畅、部门协作不力、绩效考评不合理等产生的风险。

 

　　第十条 案源环节的主要风险点：

 

　　(一)税务稽查计划不严密，随意变更稽查对象；

 

　　(二)依法应立案处理的案源未进行立案处理；

 

　　(三)未按规定实施“双随机、一公开”；

 

　　(四)违规撤销案源或删除案件；

 

　　(五)对应下达稽查项目的案源，未下达稽查项目；

 

　　(六)按规定应督办的案件未及时督办；

 

　　(七)未按规定受理、处理检举事项。

 

　　第十一条 检查环节的主要风险点：

 

　　(一)未按法定程序进行检查；

 

　　(二)未按法定程序采取或解除税收保全措施；

 

　　(三)检查项目存在重大遗漏，《税务稽查项目书》所列疑点信息未能查实，或未能合理排除；

 

　　(四)证据不符合合法性、真实性、关联性要求；

 

　　(五)违规中止或终结检查。

 

　　第十二条 审理环节的主要风险点：

 

　　(一)未按规定提请审理重大税收违法案件；

 

　　(二)作出行政处罚决定之前未按规定履行法定告知义务、听取陈述申辩理由、受理和组织听证；

 

　　(三)未按规定移送涉嫌犯罪案件；

 

　　(四)作出的处理、处罚决定事实不清、证据不足、定性不准确、适用法律依据错误；

 

　　(五)行政处罚不符合行政处罚裁量基准；

 

　　(六)决定性文书不规范。

 

　　第十三条 执行环节的主要风险点：

 

　　(一)稽查案件执行不及时、不彻底；

 

　　(二)未依法采取税收保全、强制执行；

 

　　(三)未依法行使或者未按法定权限和程序行使代位权、撤销权、税收优先权；

 

　　(四)违规中止或终结执行。

 

　　第十四条 稽查综合管理环节的主要风险点：

 

　　(一)违反相关法律、法规和工作纪律规定，泄露国家秘密、商业秘密、个人隐私和工作秘密；

 

　　(二)公文传递不及时、处理不准确；

 

　　(三)各类报告、报表上报不及时，填写不完整，内容有误；

 

　　(四)未按规定管理案卷；

 

　　(五)未按规定公开或提请公开应公开的各类信息，或公开的信息有误；

 

　　(六)未按税收违法案件“一案双查”的规定转交线索和案件；

 

　　(七)未认真落实税收违法“黑名单”制度和联合惩戒制度。

 

　　第十五条 根据税务稽查风险事项可能导致后果的严重程度，将税务稽查风险分为高风险、中风险、低风险三个等级。

 

　　(一)高风险，是违反相关法律法规及税务稽查工作规定，造成涉税违法事实认定不清、据以定案的证据不足、适用法律错误、稽查程序违法、违反合法、合理行政等情况，可能导致复议机关决定或人民法院判决变更、撤销税务局或稽查局作出的税务处理决定或税务行政处罚决定，或确认稽查局的行政行为违法；稽查人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等渎职行为，可能导致国家税款或纳税人合法权益遭受损失，导致稽查人员被行政处分或承担刑事责任，影响稽查职能作用发挥；或可能严重影响稽查行政效率，导致不能完成稽查工作目标的风险。

 

　　(二)中风险，是违反相关法律法规及税务稽查工作规定，可能导致税务局或稽查局作出的税务处理决定、税务行政处罚决定或其他行政行为，被申请行政复议或被提起行政诉讼，但通过依法纠正，不会造成国家利益或纳税人合法权益遭受损失；或可能会影响稽查行政效率，但通过依法纠正，不会影响稽查工作目标实现的风险。

 

　　(三)低风险，是违反相关法律法规及税务稽查工作规定，可能会影响稽查行政秩序和行政效率，但不会影响稽查工作目标实现的风险。

 

　　第十六条 税务总局稽查局确定全国税务稽查通用风险点的风险等级，省以下稽查局可根据实际情况，确定本地区或本单位个性化风险点的风险等级。

 

　　第十七条 各级稽查局应将职责范围内涉及的风险点识别、定级、应对措施等情况向所属税务局内部控制管理部门及上级稽查局报备，由内部控制管理部门统一编制风险目录并实行动态管理。

 

　　内外部环境和工作要求发生变化时，应及时调整风险目录，并将调整情况向内部控制管理部门和上级稽查局报备。

 

　　第三章 风险控制和应对

 

　　第十八条 各级稽查局应根据风险等级，结合本部门风险承受度，采取风险规避、风险降低等风险应对策略，运用控制方法防范和纠正风险，将整体风险控制在可承受范围之内。

 

　　第十九条 税务稽查风险内部控制方法，是对税务稽查工作风险进行事前防范、事中控制、事后处理的过程，以达到预防风险发生、纠正风险造成的错误结果，或减轻风险引发的不良影响的目的。包括：

 

　　(一)不相容岗位分离控制。各级稽查局应当严格遵守稽查选案、检查、审理、执行“四分离”制度，对稽查局其他岗位设置，遵循审批与执行、执行与审核、系统操作和运维分离的原则。因资源限制达不到岗位分离要求的，应当采取补偿性的控制手段。

 

　　(二)授权审批控制。各级稽查局应当根据职责和所设置内部部门的具体稽查业务，明确权限范围、审批程序和相关责任，确保各岗位人员在授权范围内行使职权。

 

　　(三)流程控制。应当将内部控制管理嵌入案源管理、检查、审理、执行、综合管理等各个业务环节，实行模块化管理，使各个业务在上一流程完成后，由下一流程或若干个流程进行复核校对，在流程中消除风险。

 

　　(四)过程预警控制。对稽查文书中的必录项、稽查业务必经流程、时效节点，应当设置监控指标和自动校验功能，对应办事项及时提醒，对错误操作强制阻断，对错误录入自动纠正。

 

　　(五)集体决策控制。各级稽查局应当建立税收执法事项集体审议制度。对随机抽查对象确定、重点稽查对象和批量案源立案或者撤销、建议采取停供发票或者停止出口退税措施、采取阻止出境等重大税收执法事项，由稽查局集体审议决定。所有案件都要集体审理，符合大要案标准的案件由所属税务局重大税务案件审理委员会集体审理。

 

　　(六)业务公开控制。各级稽查局应当根据法律法规的规定，公开税务稽查的职责权限、税务行政处罚信息、重大税收违法案件信息、随机抽查信息等法定公开内容，接受监督。

 

　　(七)痕迹记录控制。开展税务稽查工作应当依法制作并完整保留各种稽查工作底稿、现场笔录、勘验笔录、询问笔录、书证、物证、视听资料、重大税收执法事项集体审议纪要、税收违法大要案件集体审理纪要、检举台账、案源管理台账、协查台账、各类税务文书及送达回证等各类资料，鼓励使用执法记录仪记录执法过程，通过痕迹记录对稽查业务进行过程控制，确保稽查工作过程可查询、可追溯、可比较，为发现和纠正错误提供原始记录。

 

　　(八)层级控制。上级稽查局应对下级稽查局及其稽查人员履职情况、重要任务落实、案件查办质量等进行日常监督，或对某项工作执行情况进行专项监督，包括复查、重大案件督办、税收违法案件“一案双查”落实情况、质效管理和绩效考核。

 

　　第二十条 对高风险事项，应当采取风险规避的应对策略，将所有风险因素消除，排除税务稽查风险发生的可能性。一般通过系统强制阻断错误操作、不相容岗位分离、重大税收执法事项集体审议，所属税务局领导审批、稽查局局长审批、重大案件报请督办、信息公开、质效管理、绩效考核等控制活动进行规避。

 

　　风险发生后，采取系统自动纠正、多流程复核更正，审理更正，补正、补充调查、案件复查等控制活动来纠正。

 

　　第二十一条 对中风险事项，采取风险降低的应对策略，降低税务稽查风险发生的可能性，以及减轻风险发生后产生的不利后果。一般通过不相容岗位分离、系统自动提示、稽查局分管局长、科长审批、质效管理等控制活动进行防范。

 

　　风险发生后，采取系统自动纠正、流程复核更正、补正、案卷复查等控制活动来纠正。

 

　　第二十二条 对低风险事项，一般采取风险降低的应对策略，通过不相容岗位分离、系统自动提示等控制活动进行防范。

 

　　风险发生后，采取流程复核更正、补正等控制活动来纠正。

 

　　第二十三条 各级稽查局应当明确各个岗位在内部控制中的相关职责，落实责任制。

 

　　发生风险事项未能纠正的，责令纠正，并计入责任人的个人绩效考核。未按规定时限纠正且无正当理由的，涉及应承担税收执法过错责任或廉政责任的，按规定处理。

 

　　第四章 内部控制信息化

 

　　第二十四条 对案源管理、检查、审理、执行等主要业务流程，及其所涉及的所有表单文书的制作、工作流审批等相关流程，实施信息系统强制控制。对因案件的特定需要而产生的选做环节，设置流程提示功能。

 

　　第二十五条 根据需控制的风险点预设关键字段或预设标准模板，通过信息自动匹配、筛查、校验的方式，进行预警或自动纠正，对重大修改进行风险预警和纠正提示。

 

　　第二十六条 在信息系统中设置操作日志功能，各项操作保存痕迹，自动识别责任人，并按权限开放各种口径、指标下的查询统计功能，实现事后对风险点的筛查和纠错。

 

　　第二十七条 及时分析总结产生的各类风险及应对结果，不断对现有系统进行升级完善。

 

　　第二十八条 在信息传递和使用过程中加强安全防护，防止出现泄密或其他危害信息安全的事故。

 

　　第五章 内部控制考核评价

 

　　第二十九条 各级稽查局应对本单位内部控制的有效性进行评估。

 

　　内部控制有效性是指建立和执行内部控制制度对实现控制目标提供保证的程度，包括设计有效性和执行有效性。

 

　　第三十条 各级稽查局每年应当至少开展1次内部控制自我评估，重点围绕高、中等级风险事项和新调整的内部控制方法组织实施。

 

　　自我评估结束后应当形成书面报告，针对发现的各类风险事项或内部控制薄弱环节提出整改措施，并向所属税务局内部控制管理部门以及上级稽查局报备。

 

　　第三十一条 上级稽查局应当对下级稽查局税务稽查风险内部控制制度的建立和执行情况进行定期或不定期监督检查，可以开展全面监督检查，也可以针对稽查工作中某一环节风险的内部控制情况进行专项监督检查。监督检查应形成检查报告，提出改进建议。

 

　　第三十二条 各级稽查局应当根据评估和检查报告适时改进内部控制工作。上级稽查局对下级稽查局上报的改进建议，应当及时研究答复，并向所属税务局内部控制管理部门报备。

 

　　第三十三条 上级稽查局应当对下级稽查局内部控制建设和执行情况、自查自纠情况、监督检查处理及整改落实情况进行考核。

 

　　第六章 附 则

 

　　第三十四条 本制度适用于全国税务系统。

 

　　第三十五条 本制度由税务总局稽查局会同税务总局内部控制管理部门负责解释。

 

　　第三十六条 本制度自2017年4月1日起实施。

 

国家税务总局

 

2017-03-17