文 / 王建平

湖南省税务学会副会长

自1979年引入试点，到不断完善和发展，增值税在我国已走过45年光辉历程。成熟定型、科学规范的现代增值税已成为我国最为重要的主体税种，为改革开放和社会主义市场经济发展立下汗马功劳。对我国增值税发展历程中的重大改革进行系统梳理，不仅有助于全面、准确掌握增值税发展轨迹，深刻认识增值税在推动我国经济社会发展中的重要作用，也对我们科学把握增值税内在规律、进一步推进增值税制度完善具有一定启示。

20世纪70年代末，随着全党工作重心的转移，经济领域迫切需要解决传统工商税制存在的按营业收入全额征税所带来的重复征税弊端，以适应推进横向经济联合和专业化协作生产发展的需要。于是，我国开始引进、运用增值税，1979年下半年起先后在襄樊、上海、柳州、长沙等地进行试点。1981年9月，国务院批转了财政部《关于改革工商税制的设想》，把实行增值税正式列入税制改革方案，当年即在机器机械、农业机具行业和部分日用机械产品中进行增值税的试点。从1983年1月起，在全国范围内对农业机具及其零配件、机器机械及其零配件2个行业和缝纫机、自行车、电风扇3项产品统一试行增值税。

随着以城市为重点的经济体制改革步伐的加快，第二步利改税的全面推行和工商税制改革势在必行。1984年，国务院根据六届全国人大常委会的决定，颁布了《增值税条例（草案）》，共有机器机械及其零配件、汽车等12个税目，分别适用6%、8%、10%、12%、14%、16%等6档税率。《增值税条例（草案）》的颁布实施标志着增值税正式成为我国税收体系中的一个新税种。

我国在实行增值税初期，只是借鉴增值税的基本原理和理念，采取一定方法实现对企业营业收入中的增值额征收增值税的目标，并未采用凭发票注明税款进行扣税的规范的增值税制度。增值税计算方法具有多样性、复杂性，为促进增值税管理规范化，进一步发挥增值税优越性，1988年，在武汉、上海部分企业中进行“价税分流购进扣税法”试点，之后于1989年和1990年扩大试点范围：除在各省市选择部分地方进行试点外，还在全国统一选定纺织、有色金属工业等10余个行业进行试点。

价税分流购进扣税法的基本原理是，借鉴实行增值税国家的抵扣制度，模拟增值税价外税的模式进行会计核算和增值税的计算，即增值税的计算以企业会计核算为基础，企业将产品生产耗用的原材料等扣除项目中所含的应扣税金从其实际采购成本中分离出来，使其以不含税的成本进行会计核算。这一方法不仅是当时条件下朝着规范化增值税制度迈进的有益尝试，一定程度上解决了增值税计算复杂等税收管理难题，也为确立增值税价外税理念和1993年规范的增值税制度的出台奠定了思想和实践基础。

《增值税条例（草案）》颁布之后，增值税的征收范围不断扩大，截至1993年底，除烟、酒、成品油等少数产品外，绝大多数产品已纳入增值税的征收范围。其时，我国已处于计划经济向市场经济转轨的重要节点，建立全国统一开放的市场体系、促进资源的优化配置，构建以间接手段为主的完善的宏观调控体系成为国家需要着力解决的问题。在这一背景下，1993年12月，国务院发布《中华人民共和国增值税暂行条例》，明确了增值税实行凭发票等扣税凭证进行税款抵扣的制度，该条例的颁布标志着比较规范的增值税制度在中国的建立。

21世纪初，中国经济体制已成功转换为社会主义市场经济体制，中国已成为世界贸易组织的成员和与经济全球化相连接的现代市场经济国家，实现经济社会全面、协调、可持续发展成为新的发展要求。在此背景下，以允许纳税人抵扣购进固定资产的进项税额为核心、从生产型增值税转为消费型增值税的改革开始了。

2004年7月1日起，在东北三省开始增值税转型试点。试点行业包括装备制造业、石油化工业等8个行业。2007年7月1日起，开始在中部地区六省的26个老工业基地城市进行增值税转型试点。2008年7月1日和8月1日，试点范围又分别扩大到内蒙古东部地区呼伦贝尔等六个盟市和四川汶川地震受害严重地区。增值税转型的前期改革试点既是沿着完善增值税制度的改革方向进行的先期探索，也被作为支持东北振兴和中部崛起战略及相关重点地区发展的税收优惠政策加以运用。在增值税转型改革试点成功的基础上，从2009年1月1日起，在全国范围内实施《中华人民共和国增值税暂行条例》（2008年11月5日国务院第34次常务会议修订通过，以下称《增值税暂行条例》），这标志着有限的消费型增值税制度的确立。

进入21世纪的第二个十年，中国经济面临新的挑战。转变经济发展方式，优化产业结构，需要建立更加公平的税收制度。着力解决对货物征收增值税、对服务业等征收营业税的二元课税模式带来的重复征税问题，已成为税制改革的重要课题。2012年起，营业税改征增值税（以下简称营改增）的帷幕正式拉开。

营改增可以分为3个阶段。一是部分省市试点阶段。2012年1月1日起，先后在上海、北京、天津等9省市对交通运输业（不含铁路运输）和部分现代服务业启动了“1+6”行业营改增试点。二是全国统一试点阶段。2013年8月1日起，将“1+6”行业营改增试点扩大至全国，并先后将广播影视服务等纳入试点范围，形成全国范围内“3+7”行业营改增试点。三是全面试点阶段，2016年5月1日起，全面推开营改增试点，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围，实现增值税对货物、服务的全覆盖，营业税正式退出历史舞台。营改增的重要意义在于不仅解决了服务业领域重复征税的问题，同时通过抵扣机制的完善、抵扣链条的畅通及其外溢效应，降低了制造业的增值税负担，推动了中国经济的转型升级。

进入“十三五”时期，我国经济发展呈现新常态，实现高质量发展成为破解发展困境的必然选择和首要任务。我国开始采取一系列以降低增值税税率为重点的深化增值税改革的措施。2018年5月1日起，将17%和11%两档税率分别下调至16%和10%，同时将小规模纳税人认定标准统一调高至年应税销售额500万元及以下，等等。2019年，国家实施更大规模的减税降费政策，当年4月1日起，将增值税16%和10%两档税率继续分别下调至13%和9%。

实行增值税的国家对于增值税留抵税额大多实行退税的办法。《增值税暂行条例》规定，对纳税人的留抵税额结转下期继续抵扣，但从2011年起迈出了优化、改进留抵税额处理方式的步伐。先是对一些特定行业企业实行留抵退税。其后，对所有行业试行增量留抵退税并对部分先进制造业纳税人放宽留抵退税条件、提高留抵退税比例等。2022年4月起，加大对中小微企业以及制造业等6大行业企业留抵退税力度，将先进制造业按月全额退还增值税增量留抵税额政策范围扩大至所有符合条件的小微企业和制造业等6个行业，并一次性退还存量留抵税额。同年7月1日起，又将这一政策扩展至7个新的行业。以扩大留抵退税政策适用范围、放宽适用条件，“增量+存量”加大退税力度，中央财政直接拨付退税资金为特征的大规模留抵退税政策的实施，推动了我国增值税制度进一步优化，较好地解决了经营主体资金流上存在的突出问题，助力经营主体纾困解难。2025年8月，财政部、税务总局发布《关于完善增值税期末留抵退税政策的公告》，巩固和完善了这一改革成果。

增值税立法曾经先后列入第十一届、十二届、十三届、十四届全国人大常委会的立法规划和部分年度的全国人大常委会、国务院的立法工作计划。随着2016年营改增的全面推开，增值税立法的条件已经完全成熟，国家加快了增值税立法的进程。2019年11月，财政部、税务总局公布了《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》。全国人大常委会分别于2022年12月、2023年8月对增值税法草案（审议稿）进行了首次和第二次审议。2024年12月25日，经十四届全国人大常委会第十三次会议审议，增值税法顺利通过，自2026年1月1日起施行。为保障增值税法顺利实施，财政部会同税务总局研究起草了《中华人民共和国增值税法实施条例（征求意见稿）》，2025年8月11日起开始向社会公开征求意见。

上述八次重要的税制改革，清晰勾勒出一幅中国增值税波澜壮阔的发展图景。中国增值税的发展历程，具有以下鲜明的特点：一是增值税的改革、完善与中国经济发展同频共振。中国增值税不断改革、完善的重要举措始终适时出现在中国经济发展的每一个重要节点上，无不呈现出增值税与中国经济之间默契神会的内在关系与运行机理，也无不体现出增值税改革完善与中国经济发展之间的高度契合和良性互动。二是增值税改革的目标清晰，不断朝着符合现代市场经济运行所要求的规范的增值税制度持续迈进。三是增值税改革始终做到稳中求进，注意分步实施和平稳过渡。四是增值税改革既遵循增值税制度的内在规律，又注意与中国的现实国情相适应，勇于探索“中国路径”，提供“中国样本”。五是增值税改革的政策取向从单纯的“解决重复征税”向“避免重复征税与减轻税收负担并重”转变。

中国增值税实践的显著价值在于：一是通过日趋强化的抵扣机制，增值税的聚财功能大幅增强，增值税收入的增长与经济发展保持同步。二是税收对经济的适应能力和促进功能大幅跃升，增值税成为推动中国经济发展的内生动力。三是税收的治理能力显著提高，对经济运行动态、质量的监测与对经济运行趋势和规律的预判能力不断提升，有效推动市场秩序不断规范。

中国增值税改革发展的成功经验，给予我们有益的启示：一是大局观念。作为主体税种，增值税的改革应紧跟时代发展步伐，紧紧围绕经济发展的大局积极主动作为。经济发展有需要，增值税改革就要有行动。二是国际视野。世界经济紧密相连，增值税是一个国际性税种，应及时准确把握国际增值税的发展动态和趋势，使内外税制紧密衔接，提高中国增值税的国际竞争力，切实维护国家税收权益。三是问题导向。现行增值税制度需要进一步解决优惠政策过多、简易征税办法和差额征税办法大量存在、税率结构不优以及数字经济发展带来的挑战等问题。应始终坚持问题导向，并用发展的眼光科学地加以解决。四是法治思维。增值税的改革完善应始终坚持法治思维和税收法定原则，积极推进以增值税法为核心的系列增值税法律法规体系的建立。