税收滞纳金也要讲"无过不罚"

——乌鲁木齐终审判决的跨法域突破

文/李冼

编者按：少缴税款就该按日加收滞纳金，天经地义。但乌鲁木齐中院最新终审判决案例认为：企业没有主观过错，税务机关超期办案五年多，滞纳金不该企业扛。本文拆解法院把"无过不罚"跨法域引入税收滞纳金的三层逻辑，对比石家庄案"封顶本金"路径，给涉税从业者一份可操作的抗辩判断视角。

少缴92,542元税款，产生144,567元滞纳金——本金的1.56倍。

2026年7月21日，乌鲁木齐市中级人民法院作出（2026）新01行终73号终审判决，中国裁判文书网于7月23日公开。乌鲁木齐某股权投资合伙企业（以下简称某企业）2015年减持股票少缴营业税及附加，2024年5月缴清税款和滞纳金后提起行政复议和诉讼，要求退还滞纳金。

财务的第一个念头：欠了税就该加滞纳金，天经地义。《税收征管法》第三十二条白纸黑字——“从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金”。有什么好争的？

这个判断看着顺理成章，但这份终审判决给出了完全不同的答案：法院把《行政处罚法》第三十三条第二款的“无过不罚”原则引入了税收滞纳金认定，直接将滞纳金起算点从“滞纳税款之日”后移到“税务处理决定作出之次日”——剔除了近九年的滞纳金。

这不是按《行政强制法》封顶本金（那是另一条路径，后面会讲），而是按“过错责任”把起算点整个后移。一个调整上限，一个调整起点，背后的法理逻辑完全不同。

问题就出在这里：税收滞纳金一直被当作“当然义务”——欠了税就该加，跟纳税人主观状态无关。但法院说：企业因为地方文件的模糊表述产生了合理理解偏差，这不叫“有过错”；税务机关自己拖了五年多才出处理决定，这期间膨胀的滞纳金不该让企业扛。滞纳金不是自动累积的数字，它也要讲过错责任。

这个跨法域借用站得住吗？对涉税从业者意味着什么？

一、法院的三层推理链

把终审判决的逻辑拆开，法院走了三步，每一步都是一个独立的判断节点。

第一层：企业对地方文件的理解偏差，不构成主观过错。

案情是这样的：某企业2012年迁入新疆，按《新疆维吾尔自治区促进股权投资类企业发展暂行办法》（新政办发〔2010〕187号）第二十一条的规定，“经自治区金融办备案的股权投资类企业，自2010年1月1日起至2015年12月30日止……股权类投资企业取得的权益性投资收益和权益性转让收益，以及合伙人转让股权的，依法不征收营业税”。某企业确实完成了备案，认为减持股票属于“权益性转让收益”，不需缴营业税。

但税务机关认定：股票转让属于“金融商品转让”，不是“权益性转让收益”，应当缴纳营业税。

注意，这里的争议不是企业编造了一个不存在的优惠政策——文件是真的，备案是真的，只是对“权益性转让收益”和“金融商品转让”的边界理解有偏差。法院认为，某企业“对该规范性文件指引产生理解的偏差，主观上不具有违法性认识的可能性，不应认定其存在主观过错”。

通俗地说，文件写得有歧义，企业按字面意思理解了，这个理解可能不对，但不能说企业故意偷税。不知道自己违法，而且没有理由知道自己违法，就不该被惩罚。

第二层：《行政处罚法》“无过不罚”跨法域引入税收滞纳金。

这是整份判决最大胆的一步。

法院的逻辑链是这样的：税收滞纳金按日加收万分之五，年化18.25%，远超同期银行贷款利率——所以滞纳金不是单纯的资金占用补偿，它“具有惩罚性质”。既然具有惩罚性质，“惩罚一个人之前先看他有没有过错”这个原则就自然延伸过来——不是把滞纳金变成行政处罚，而是把“罚当其过”的底层逻辑借过来：行为人只有主观上存在过错时才应受到惩罚。《行政处罚法》第三十三条第二款规定“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”——所以，没有主观过错的纳税人，不应被加收滞纳金。

这段推理的关键枢纽是：滞纳金到底是什么性质？

这里用一个类比帮你看清争议的全貌。税收滞纳金同时出现在三部法律里，每部法律给它定了不同的“身份”——在《税收征管法》第三十二条里，它是“按日加收的法定义务”，依附于欠税事实本身，没有上限，不问过错；在《行政强制法》第四十五条里，它是“行政强制执行方式”，具惩罚性，数额不得超出本金；在《行政处罚法》第三十三条第二款里，它涉及“主观过错”——没有过错，不予处罚。

一个人在三本户口簿上有三个不同身份。税务局翻开第一本，说：欠了就该加，没有上限。企业翻开第二本，说：最多不超过本金。法院翻开第三本，说：没有过错，不该罚。

乌鲁木齐中院翻的是第三本。

第三层：税务机关超期办案五年多，滞纳金膨胀的责任在税务机关。

这一层不涉及法理争议，是事实判断。

《税务稽查工作规程》（国税发〔2009〕157号）第二十二条规定，检查应当自实施检查之日起60日内完成；第五十条规定，审理部门应当在15日内提出审理意见。2018年4月25日，税务机关向某企业送达《税务检查通知书》。按上述规定，至迟应于2018年7月9日前作出处理决定。

实际作出时间：2024年1月16日。超期五年多。税务机关未提交合法延期审批证据。

法院认为：如果税务机关及时作出处理决定，不会造成某企业“长期欠税而不自知”进而引发高额滞纳金。税务机关“不加区分地要求某企业承担所有的滞纳金责任，明显不当”。

三层逻辑叠在一起，法院的结论是：企业无主观过错（第一层）， 滞纳金具惩罚性应适用过错原则（第二层），税务机关超期办案导致滞纳金膨胀（第三层），因此， 滞纳金起算点应从“滞纳税款之日”后移到“处理决定作出之次日”。

二、跨法域借用的争议与另一条路径

法院的推理链看着自洽，但税务机关不服，提起了上诉。上诉理由的核心一句话：滞纳金是法定义务，依附于欠税事实本身，税务机关无权调整。

这个反驳不是没道理。《税收征管法》第三十二条规定“从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金”——起算时间、征收标准都由法律直接明确，税务机关“在滞纳金计收过程中，并无自主调整、变更的权力”。《税收征管法实施细则》第七十五条进一步明确：加收滞纳金的起止时间为“税款缴纳期限届满次日起至实际缴纳之日止”。

按这个逻辑，只要欠税事实存在，滞纳金就自动产生，不问原因，不问过错，税务机关只是执行即可。

法院怎么回应的？一句话：“追缴税款与加收滞纳金属于两个不同的概念，欠缴税款不必然产生滞纳金计征义务。”

这句话的分量很重。它把“欠税→加滞纳金”这个看似天经地义的因果链，拆成了两个可以分别审视的环节：税款该不该追缴，是一个问题；滞纳金该不该加、从哪天起算，是另一个问题。前者看欠税事实，后者看过错和责任。

特别提醒，这个跨法域借用并非没有争议。关于滞纳金性质，实务界和学界长期存在三种观点：税务总局和财政部倾向于“利息补偿说”——滞纳金是资金占用费，占用越久补偿越多，不该封顶；部分法院和最高法行政强制法研究小组倾向于“执行罚说”——滞纳金是行政强制执行方式，具惩罚性，应适用《行政强制法》封顶本金；学界主流则持“双重属性说”——兼具补偿和惩罚双重功能，需区分阶段判断。

三种观点的分歧直接导致了“同案不同判”。自2012年《行政强制法》施行以来，全国法院对税收滞纳金能否超过本金、应否适用过错原则等问题，裁判口径存在较大分歧。

而就在这个分歧中，另一条“调整滞纳金”的路径已经走了很多年——石家庄案。

石家庄市中级人民法院（2020）冀01行终476号判决：敬业公司1997年欠税2,439,975.08元，税务机关时隔22年才催缴，加收滞纳金14,397,072.96元——本金的5.9倍。法院认为，滞纳金属行政强制执行措施，具惩罚性，应适用《行政强制法》第四十五条，“滞纳金的数额以不超出滞纳税款的数额为宜”。同时，法院也指出税务机关“在法定期限内没有对敬业公司进行催缴，应当承担未及时催缴的责任”。

注意，石家庄案和乌鲁木齐案的区别：

石家庄案翻的是第二本户口簿——《行政强制法》，调整的是滞纳金的上限：不管欠了多久，滞纳金最多不超过本金。244万本金，滞纳金封顶244万，多余的剔除。

乌鲁木齐案翻的是第三本户口簿——《行政处罚法》，调整的是滞纳金的起点：企业没有主观过错，税务机关又超期办案，起算点从“处理决定作出之次日”开始，之前的全部剔除。

一个调整上限，一个调整起点。一个封顶，一个移点。两条路径背后的法理逻辑完全不同，但有一个共同点：都指向了同一个结论——滞纳金不是自动累积的数字，它要讲道理。

此外，人民法院案例库已收录南京破产债权确认纠纷案（（2023）苏01民终6513号），裁判要旨同样明确：滞纳金属于行政强制执行方式，应适用《行政强制法》第四十五条，不得超过本金。入库案例，最高法要求法官审理案件时必须检索参考。

而《税收征管法》修订征求意见稿（2025年3月公布）将“滞纳金”更名为“税款迟纳金”，官方说明称“因与行政强制法中的'滞纳金'法律性质不同”——更名本身说明立法机关也认为税收滞纳金与行政强制法中的滞纳金性质不同，但是否真正解决了争议，有待后续观察。

三、算一笔账

回到某企业的案子，算一笔账。

税款本金：92,542.58元（2015年营业税及附加）。

原滞纳金：144,567.94元——从滞纳税款之日起算至2024年5月27日实际缴纳日，约9年，本金1.56倍。

法院调整后：起算点后移到2024年1月17日（处理决定作出之次日），截止日不变（2024年5月27日实际缴纳日），共计132天。

调整后滞纳金 = 92,542.58 × 0.0005 × 132 = 6,107.81元。

剔除的滞纳金 = 144,567.94 - 6,107.81 = 138,460.13元。

剔除比例：95.8%。

近九年的滞纳金，一笔剔除了。企业实际承担的滞纳金从144,567元降到6,107元。

再看石家庄案：2,439,975.08元本金，14,397,072.96元滞纳金，按《行政强制法》封顶后最多2,439,975.08元，剔除约1,195万元。调整比例约83%。

两条路径，两种调整方式，效果都很大。但适用条件不同：

石家庄路径——适用前提是滞纳金已超本金，且法院认可滞纳金属行政强制执行方式。适合滞纳时间极长、滞纳金远超本金的案件。抗辩依据：《行政强制法》第四十五条。

乌鲁木齐路径——适用前提是企业无主观过错且税务机关超期办案。适合企业因政策理解偏差导致少缴税、且稽查周期严重超期的案件。抗辩依据：《行政处罚法》第三十三条第二款“无过不罚”。

实务中，两条路径不是互斥的。一个很务实的判断顺序：

第一步，先查滞纳金是否超过本金。日万分之五折算年化18.25%，欠税超过约5.5年，滞纳金就会超过本金。超了，就走《行政强制法》第四十五条的封顶路径——这是有人民法院案例库入库案例支撑的，抗辩依据最扎实。

第二步，再查企业是否有政策理解偏差的合理依据。如果企业是依据真实存在的地方税收优惠文件完成了备案，只是对文件条款的适用边界理解有偏差——不是编造政策，不是故意偷税——就走《行政处罚法》第三十三条第二款的“无过不罚”路径。

第三步，如果两条都满足——滞纳金超了本金，企业又有政策理解偏差的合理依据，税务机关还超期办案——两条路径叠加主张。主攻“无过不罚”调整起算点，兜底“封顶本金”设上限。即便法院不全部采纳“无过不罚”，至少封顶路径还有案例库入库案例做支撑。

特别提醒，“无过不罚”跨法域引入税收滞纳金，目前是乌鲁木齐中院的终审判决，不是最高法的指导性判例。它能不能在其他法院、其他地区被参照适用，存在口径差异。但一个实务判断方向：在企业确实有政策理解偏差的合理依据、且稽查周期明显超期的案件中，这个抗辩角度值得主张——即便法院不全部采纳，至少能在自由裁量空间里争取调整。在《税收征管法》修订征求意见稿新增“不予或者免予加收税款迟纳金”规定的背景下，这个方向的实务空间值得持续关注。

滞纳金在三本户口簿上的三个身份，至今没有统一。但乌鲁木齐中院翻开第三本户口簿的那一刻，至少让大家看到了一种新的可能：当企业没有主观过错、当税务机关自身拖延了五年多，“从滞纳税款之日起”这八个字，不是不可动摇的。